Dat begrippen uit het omgevingsrecht nog wel eens aan duidelijkheid te wensen overlaten en daardoor ruimte kunnen bieden voor het uitvechten van een langslepend burenconflict, blijkt bijvoorbeeld uit de procedure die heeft geleid tot de Afdelingsuitspraak van 20 september 2017.

In deze procedure staat de vraag centraal of de vogelverschrikkers van een Rhedense fruitkweker als ‘bouwwerk’ in de zin van art. 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, Wabo zijn aan te merken. Eerder oordeelde de Rechtbank Gelderland dat dat inderdaad het geval is. De Afdeling bestuursrechtspraak denkt daar echter anders over en legt in haar uitspraak nog eens uit wat eigenlijk onder het begrip bouwwerk moet worden verstaan. Omdat de Afdeling tot de conclusie komt dat de vogelverschrikkers geen bouwwerk zijn, zijn zij ook niet in strijd met art. 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, Wabo gebouwd. Naar het oordeel van de Afdeling was het College van B&W van Rheden dan ook niet bevoegd om handhavend tegen de kweker op te treden.

De casus
Een fruitkweker heeft in zijn boomgaard twee vogelverschrikkers van het type Hawk Eyes geplaatst. Deze zonder vergunning “gebouwde” vogelverschrikkers zijn twee en vijf meter hoog en moeten de fruitbomen van de kweker beschermen tegen beschadiging. Een met de kweker in onmin levende buurman vindt in de aanwezigheid van de vogelverschrikkers een reden om bij het College van B&W van Rheden te klagen. Vervolgens gelast het college de kweker op straffe van een dwangsom de vogelschrikkers ofwel te verlagen tot maximaal één meter hoog ofwel te verwijderen. Naar de mening van het college zijn de vogelverschrikkers namelijk aan te merken als een bouwwerk en daarom vergunningplichtig. Daarnaast zijn op grond van het geldende bestemmingsplan slechts bouwwerken toegestaan tot een hoogte van 1,30 meter.

Wat houdt het bouwen van een bouwwerk eigenlijk in?
Op grond van art. 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een bouwwerk te bouwen. Uit de begripsbepalingen blijkt dat bouwen ruim moet worden opgevat. In art. 1.1, eerste lid, Wabo staat bouwen namelijk omschreven als het “plaatsen, geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen, veranderen of vergroten”.

Het begrip bouwwerk wordt niet wettelijk gedefinieerd. Voor de uitleg van dit begrip kan aansluiting worden gezocht bij de omschrijving die in de modelbouwverordening wordt gegeven. Deze omschrijving luidt: “elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren.”
Uit de rechtspraak blijkt dat deze omschrijving niet veel houvast biedt. Het komt namelijk regelmatig voor dat, onder andere naar aanleiding van handhavingsverzoeken, aan de rechter een oordeel wordt gevraagd of een (alledaags) object als bouwwerk moet worden aangemerkt. Zo dus ook in het geval van de Rhedense vogelverschrikkers.

De procedures
De fruitkweker stelt dat zijn vogelverschrikkers niet als bouwwerk zijn aan te merken. Daarom dient hij een bezwaarschrift in tegen het handhavingsbesluit. Het college verklaart het bezwaar van de kweker echter ongegrond, waarna hij in beroep gaat bij de Rechtbank Gelderland.

Ook de rechtbank is van oordeel dat de vogelverschrikkers zijn aan te merken als bouwwerk en bevestigt daarmee het standpunt van het college. Aan dit oordeel is een vergelijking tussen de vogelschrikkers en de begripsomschrijving uit de modelbouwverordening voorafgegaan. De rechtbank overweegt dat sprake is van een constructie, nu de bouwwerken (de vogelverschrikkers) bestaan uit een metalen paal waarop een ronde bal is bevestigd, die verder – de vogelverschrikkers zijn twee en vijf meter hoog – van enige omvang is. Daarnaast overweegt de rechtbank dat de vogelverschrikkers, ondanks dat zij regelmatig enkele meters worden verplaatst, zijn bedoeld om voor langere tijd op een plek te functioneren. Omdat dit betekent dat de vogelverschrikkers in strijd met art. 2.1 Wabo zijn gebouwd, was het college naar het oordeel van de rechtbank dan ook bevoegd om handhavend op te treden.

De rechtbank lijkt echter zo haar bedenkingen te hebben over de hele gang van zaken en het handhavingsverzoek dat aanleiding is geweest voor de procedures. In de slotoverweging merkt de rechtbank namelijk op dat met deze uitspraak niet is gezegd dat de buren daadwerkelijk hinder van enige betekenis van de vogelverschrikkers ondervinden en dat de vogelverschrikkers daarom moeten worden verwijderd. De rechtbank geeft aan dat duidelijk is geworden dat er sprake is van een langslepend conflict tussen de fruitkweker en de buren. De juridische procedures die over en weer worden gevoerd zullen naar de mening van de rechtbank niet bijdragen aan een oplossing van dat conflict. Daarom sluit de rechtbank niet uit dat de uitkomst van de procedure een overwinning is waar de buren van de fruitkweker weinig mee opschieten.

De fruitkweker legt zich niet neer bij deze uitspraak en gaat in hoger beroep bij Afdeling bestuursrechtspraak. Anders dan de rechtbank komt de Afdeling tot het oordeel dat de vogelverschrikkers niet aan de voorwaarden voldoen om als bouwwerk te kunnen worden aangemerkt. In de eerste plaats omdat de vogelverschrikkers in de optiek van de Afdeling zijn bedoeld om slechts kortdurend op dezelfde plek te worden gezet. Willen ze effectief blijven moeten ze immers steeds worden verplaatst. In de tweede plaats vindt de Afdeling dat de vogelverschrikkers niet als een constructie kunnen worden aangemerkt. De bal en het buisje zijn namelijk op eenvoudige wijze aan elkaar bevestigd en het buisje wordt slechts in de grond gestoken. De Afdeling komt dan ook tot het oordeel dat het college niet bevoegd was om op grond van art. 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, Wabo tot handhavend optreden over te gaan.

De Afdeling bepaalt dus dat de vogelverschrikkers mogen blijven en maakt zo een einde aan een meer dan twee jaar durende juridische strijd. Een juridische strijd waarin eens temeer duidelijk is gemaakt dat de begripsomschrijving niet veel houvast biedt en dat het antwoord op de vraag of een object een bouwwerk is, afhangt van degene aan wie de vraag wordt voorgelegd.